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農業部部長韓長賦:大城市發展現代農業的幾個問題

2014-05-08 17:59來源:中國農業新聞網-農民日報瀏覽: 評論(0)
 
  大城市發展現代農業的幾個問題
 
  農業部部長 韓長賦
 
  大城市的農業是現代農業的一種重要類型,也是“菜籃子”工程建設的重點,需要加大改革創新力度,加強分類指導。最近,結合學習貫徹黨的十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議和習近平總書記一系列重要講話精神,我就圍繞大城市怎么發展現代農業的幾個問題做了一些思考。
 
  一、關于新形勢下發展都市現代農業
 
  2012年年初,國務院頒布了《全國現代農業發展規劃(2011-2015年)》,同年4月農業部在上海首次召開了全國都市現代農業現場交流會。從全國來看,兩年多來各大城市認真落實黨中央、國務院有關加快發展現代農業的決策部署,結合實際,開拓創新,在許多方面取得了積極進展。有的堅持統籌城鄉發展,把都市現代農業納入城市經濟社會發展總體規劃,扶持力度明顯加大。有的突出保供和增收兩個重點,促進服務城市、繁榮農村、富裕農民相結合,農業發展質量和效益明顯提高。有的加快農業經營體制機制創新,著力培育具有城郊特點的新型經營主體,發展活力明顯增強。有的充分發揮大城市財力雄厚的優勢,加強糧田菜地、科技信息等建設,物質技術裝備水平明顯提高。還有的加強示范園區建設,聚集資本、人才、科技等要素,示范帶動作用明顯增強。各地的好做法,為發展都市現代農業探索了路子、積累了經驗。
 
  都市農業環繞在大城市周邊,受工業化、城鎮化影響最直接。盡管都市現代農業發展水平高于傳統農區,但與大城市的工業化、城鎮化發展水平相比,仍有很大的差距,工農、城鄉不均衡的問題仍然十分突出,農業現代化仍是“四化同步”的短板和薄弱環節。如果把“四化”比作一匹駿馬的四條腿,現在是三條腿長,一條腿短,而且這條腿還是后腿。今后,隨著工業化、城鎮化的快速發展,農業和農村本已相對缺乏的土地、資金、勞動力等要素,會大量向工業和城市流動。如不盡快建立起城鄉要素合理配置機制和平等交換關系,大城市城鄉發展差距將進一步拉大。
 
  黨的十八大以來,中央著眼于加快推進社會主義現代化、全面建成小康社會大局,就“三農”問題、城鄉一體化發展提出了許多新論斷新要求,為都市現代農業發展指明了方向。黨的十八大強調,城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑,要促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。十八屆三中全會進一步指出,城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙,要加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。中央城鎮化工作會議和中央農村工作會議再次強調,要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重,統籌推進新型城鎮化和農業現代化。習近平總書記強調指出,要處理好工業化、城鎮化和農業現代化的關系,做到工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調;我們既要有工業化、信息化、城鎮化,也要有農業現代化和新農村建設,兩個方面要同步發展。李克強總理也指出,新型城鎮化與農業現代化相輔相成,任何時候,我們都必須充分發揮農業現代化在“四化同步”中的支撐作用。中央這些重大決策部署,是指導我們推進都市現代農業科學發展的重要遵循;中央強調“四化同步”,大城市應該在這個方面有所作為。
 
  大城市經濟發展水平高,財力比較雄厚,科技、人才、資本等要素比較集中,市場需求空間比較大,有條件、有能力實現工業反哺農業、城市支持農村,促進城鄉要素平等交換和均衡配置,推動都市現代農業發展走在全國農業現代化的前列。中國幅員遼闊,各地區又有很大差別,所以農業現代化一定是梯度發展,應該是條件好的地區走得快一點,包括沿海發達地區、大城市郊區,還有墾區,這三大區域的現代農業建設是有條件走在前面的。我們希望,經過努力爭取到2020年,都市現代農業率先實現三個目標:一是率先實現農業現代化,成為“菜籃子”產品重要供給區、農業先進生產要素聚集區、農業多功能開發先行區、農業標準化樣板區、農產品物流核心區和生態農業示范區。二是率先實現“三農”協調發展,使農業綜合生產能力明顯增強,農民收入持續較快增長,農村公共服務水平大幅提升,真正實現農業強、農村美、農民富。這是習近平總書記在中央農村工作會議上提出的一個愿景。三是率先實現“四化同步”發展,農業現代化對工業化、城鎮化的基礎支撐作用進一步增強,工業化、城鎮化、信息化對農業現代化的帶動作用進一步加大。
 
  實現以上三大目標,關鍵要準確把握都市現代農業的內涵,充分發揮“服務、生態、優質、科技、富民、傳承”六大功能,著力在以下方面推進和發展。
 
  一是服務城市的農業。都市現代農業的首要任務是最大限度滿足城市居民的食品需求,要發揮距離城區近、運輸半徑短的優勢,主要發展生鮮農產品,重點保“菜籃子”“果盤子”“奶瓶子”。對于像哈爾濱、長春、石家莊等這樣的大城市,不僅要抓好“菜籃子”,還要抓好“米袋子”,穩定發展糧食生產,不斷提高糧食綜合生產能力。
 
二是宜居生態的農業。都市現代農業融生產、生活、生態功能于一體,稻田是人工濕地,菜園是人工綠地,果園是人工園地,麥田可抑制揚塵,都發揮著“都市之肺”的生態涵養作用。應當通過發展生態農業、循環農業,促進環境明顯改善,讓城鄉居民清晨能呼吸到新鮮的空氣,白天能看到藍天白云,晚上能仰望滿天繁星。北京最近打造綠色生態,人人能夠望星空的理念是很好的。
 
  三是優質高效的農業。大城市農業基礎條件好,設施裝備水平高,市場流通體系比較健全,可通過標準化、專業化、規模化生產,大力發展農產品精深加工,延長農業產業鏈條,培育一批知名品牌,提高農業效益。
 
  四是科技創新的農業。大城市要充分發揮科技資源集中、技術人才聚集的優勢,推動產學研結合,以市場需求為導向,以企業為主體,以種業為重點,加大科技創新和應用力度。大力推進信息化與農業現代化的深度融合,加快物聯網等現代信息技術集成應用,大力發展智慧農業,讓農業搭上信息化快車、實現跨越式發展。
 
  五是富裕農民的農業。目前,大城市還有相當數量的農業人口,城鄉居民收入水平仍有較大差距。要大力發展優勢特色農業,搞好農產品營銷促銷,支持發展餐飲服務、休閑觀光等新型業態,廣辟農民增收渠道,促進農民收入較快增長。
 
  六是傳承農耕文明的農業。發展都市現代農業,要保護好農村歷史文化和自然景觀,保持鄉村特色和鄉風民俗。農村不僅要成為農民幸福生活的美好家園,還要成為城市居民休閑度假的世外桃源、心靈寄托的精神家園,讓城市居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁、體驗到農事。
 
  發展都市現代農業,關鍵是領導重視、擺上位置,要體現在領導精力上、落實到資金投入上。大城市有的是小郊區,有的是大郊區,還有的是糧食主產區。不論是哪種類型的大城市,農業都要始終加強,不能忽視,不能放松,更不能放棄;城鄉統籌和城鄉一體化發展,并不是沒有了農民就是統籌一體,這個不符合中央的指導思想,就連上海這樣的大城市,農村、農業、農民數量雖然不多,但還是在加快農業發展,提升農業現代化水平。要把農業農村發展納入城市發展總體規劃,并且放在優先位置,在推進都市現代農業建設上有一些硬措施,在促進新農村科學發展上有一些實辦法,做到公共財政向農業傾斜,公共設施向農村延伸,公共服務向農民覆蓋,努力縮小工農、城鄉差距,實現城鄉一體化發展。
 
  二、關于扎實推進“菜籃子”工程建設
 
  加強“菜籃子”工程建設,落實好“菜籃子”市長負責制,確保“菜籃子”產品穩定供給,保障和改善市民生活,是中央對城市工作的要求,也是發展都市現代農業的重中之重。早在1988年,中央就啟動實施了“菜籃子”工程,實行“菜籃子”市長負責制。為滿足城鄉居民對“菜籃子”產品日益增長的需求,2010年中央又作出實施新一輪“菜籃子”工程的重大決策,強調繼續堅持“菜籃子”市長負責制。20多年來,“菜籃子”工程建設成效顯著。這表明,“菜籃子”市長負責制符合國情,是切實可行、管用的。
 
  按照國務院關于推進新一輪“菜籃子”工程建設的部署要求,近年來,農業部會同“菜籃子”食品管理部際聯席會議成員單位,編制發布了新一輪“菜籃子”工程建設、全國蔬菜產業發展等規劃,增加投入,推動出臺了一些扶持政策,扎實推進蔬菜、水果、茶葉標準園,畜禽標準化規模養殖場、水產健康養殖示范場等“三園兩場”創建活動,加強海南、廣西等“南菜北運”基地建設。同時,啟動實施了北方城市冬季設施蔬菜基地建設項目,在部分地區開展穩定發展“菜籃子”產品延伸績效管理試點,取得了積極進展。各大城市認真履行“菜籃子”市長負責制,推進“菜籃子”工程建設,生產穩定發展,品種日益豐富,質量不斷提高,市場體系逐步完善,總體上保障了蔬菜供應和市場穩定。
 
  但是,應當清醒地看到,“菜籃子”工程面臨一些新情況新問題。一是保障均衡供給的壓力越來越大。隨著工業化、城鎮化進程加快,大城市土地、水等資源約束更加凸顯,城市人口快速增加,買菜吃的人多了,消費需求剛性增長,消費結構不斷升級,保障有效均衡供給的壓力日益加大。盡管我國目前蔬菜生產規模大,全國每年蔬菜播種面積超過3億畝,人均每天占有量1.4公斤,是世界第一;但浪費很多,比如超市的大白菜2塊錢一斤,但那不是白菜,是白菜心,消費結構升級是一個趨勢。二是確保質量安全的壓力越來越大。工業“三廢”和城市生活垃圾對農田和灌溉用水造成污染,加上農業面源污染,嚴重影響農產品質量安全。同時,城鄉居民對農產品質量安全的期望和要求越來越高,可以說是“零容忍”。這幾年發生的鎘大米、毒豇豆、毒生姜等事件,給生產和消費造成了很大影響和損失。我們搞農業的有這樣的體會:在計劃經濟時期,搞農業只有一個自然風險;改革開放后的市場經濟,又增加一個市場風險,有可能你豐收了也賣不掉;進入小康階段,雖說不是增加但是新的風險——安全風險。也就是說,我們肩上扛著三個風險:自然風險、市場風險和質量安全風險,質量安全問題主要突出表現在“菜籃子”上面。三是保持價格平穩的壓力越來越大。“菜籃子”產品供給容易受到季節、氣候、周期、流通等多重因素的影響,價格波動比較明顯。比如生豬,目前全國平均價格每斤5塊錢左右,四川在4塊多錢,一公斤不到9塊錢,仍處于本輪豬周期的低谷。同時,有的城市把生產甩給主產區,供給依賴大市場,運輸距離越來越遠,流通環節多,導致流通成本大幅增加,也加劇了價格波動。
 
面對這些新情況新困難,我們必須堅持把“菜籃子”作為一項民生工程來抓,采取針對性措施,加大推進力度。重點要抓好以下五個方面工作。
 
  一是確保菜地面積基本穩定。國務院決定實施新一輪“菜籃子”工程,主要是針對一些大城市大量占用菜地,蔬菜自給率不斷下滑,給城市居民特別是低收入群體的生活帶來較大影響,所以我們保“菜籃子”首先得保菜地,“皮之不存,毛將焉附”。要落實最嚴格的耕地保護制度,優先將城市郊區菜地劃入永久基本農田,確保菜地面積不減少、用途不改變、質量有提高,力爭人均不低于1分菜地。上海在這方面作出了積極探索,將蔬菜面積最低保有量作為區縣績效考核的重要指標,狠抓地產蔬菜特別是綠葉菜,確保有效供給,綠葉蔬菜自給率達90%以上。上海的經驗表明,大城市保蔬菜,首先是保綠葉菜。
 
  二是強化生產能力建設。拎好“菜籃子”,關鍵是建好“菜園子”。要在確保糧食生產基本穩定的基礎上,重點抓好蔬菜、禽蛋、鮮奶等鮮活農產品生產,加強基地建設,穩步提高自給能力。同時,在外埠與主產區建立穩定的產銷關系,增強均衡供給能力。要大力發展設施蔬菜,推進園藝作物標準園創建,加強畜禽、水產標準化規模養殖場建設,強化新品種繁育與推廣,推行工廠化育苗,加大新機械研發應用力度,開展農業信息技術服務,提升“菜籃子”生產管理水平。
 
  三是強化質量安全監管。農產品質量安全不僅是經濟問題,還是社會問題,甚至是政治問題。要堅持用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責,確保人民群眾“舌尖上的安全”。要堅持生產和監管兩手抓,在生產上,重點是深入推進農業標準化生產,確保從投入品到采收全過程都做到依標生產、安全可靠;在監管上,重點是加快建立農產品質量安全追溯體系,確保從田間到餐桌各環節的責任可追究。就是說,城市的“菜籃子”要抓標準化的生產,要抓追溯體系的建設;如果“菜籃子”產品的生產過程是可控制的,流通過程是可追溯的,安全就是有保障的。這兩個方面,大城市都有條件率先實現。
 
  四是完善市場流通體系。現在“菜籃子”產品生產的一個突出問題是,城市居民買得貴,而農民賣得賤,兩頭都不滿意。主要原因在于流通成本太高。長期以來,我們對抓生產還是有一些辦法,但對市場流通重視的不夠,現在要下決心補上這塊短板。這方面,海南省、武漢市和壽光市都作了一些積極探索。要加強“菜籃子”產品產銷全過程監測預警,及時發布動態產銷信息,引導農民合理安排生產,避免一哄而上、盲目跟風導致的價格暴漲暴跌。統籌規劃批發市場建設,扶持發展農產品電子商務,落實好“綠色通道”政策,發展農社、農校、農超對接和社區便民菜市,促進貨暢其流,切實把流通成本降下來。
 
  五是完善調控保障機制。保障“菜籃子”產品有效供給,既要發揮市場在資源配置中的決定性作用,又要更好發揮政府的調控作用。要綜合運用財政、價格、稅收、保險等手段,引導社會資源合理配置到“菜籃子”產品產銷的各個環節。探索建立重要“菜籃子”產品調控目錄制度,進一步發揮副食品價格調節基金作用,價格過低時補生產者,價格過高時補市民。完善重要“菜籃子”產品儲備制度和應急保障機制,建立健全“菜籃子”產品災害、價格保險制度。
 
  加快推進新一輪“菜籃子”工程建設,核心是保障城鄉居民“菜籃子”產品的有效安全供給,重點是冬季、北方和大城市,關鍵是落實好“菜籃子”市長負責制。各位市長應承擔起四個責任:一是保障供給的責任,主要是穩定提高蔬菜、鮮奶、禽蛋、肉類等鮮活農產品的自給能力;二是質量安全的責任,確保不發生重大農產品質量安全事件;三是應急保障的責任,在發生重大突發事件時,確保市場供應不斷檔、不脫銷;四是市場調控的責任,確保“菜籃子”產品市場價格在合理區間運行,平衡好農民和市民、產區和銷區的利益。為此,農業部正在會同有關部門按照今年中央1號文件關于“建立健全‘菜籃子’市長負責制考核激勵機制”的要求,研究起草《關于建立“菜籃子”市長負責制考核機制的指導意見》。
 
  三、關于加快構建新型農業經營體系
 
  發展都市現代農業,要依靠“兩個創新”,一個是科技創新,一個是體制創新。大城市經濟社會發展快,農民就業機會多,人地矛盾也突出,客觀上對創新農業經營體制機制的要求更為迫切。同時,大城市城鄉融合程度深、帶動力強,有條件在農村改革上率先取得突破。對都市而言,深化農村改革、創新農業經營體制機制,最緊迫的任務是加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。要堅持農村土地集體所有,堅持家庭經營的基礎性地位,穩定農村土地承包關系并保持長久不變,推動農業經營方式和主體創新,使生產關系更好適應生產力發展要求,為都市現代農業發展提供制度保障。重點要把握好五個方面:
 
  一要維護好農民的土地權益。大城市是我國城鎮化發展的重要支撐,擴張速度快,占用耕地多,村改居面積比較大、征地矛盾突出,要把維護好農民土地權益作為構建新型農業經營體系的首要任務。一方面,要實行最嚴格的耕地保護制度。大城市也要承擔保護耕地的責任,工業發展和城鎮建設要盡量不占、少占基本農田,特別是花了很大代價建成的旱澇保收高標準農田和城郊的稻田、菜地。大城市要帶頭劃定永久基本農田。另一方面,要維護好農民的土地財產權益。土地是農民最重要的經濟權益、最大的一塊財產。大城市土地資源稀缺,市場價值高,增值潛力大,農民對土地更珍惜、更看重。要通過農村土地承包經營權確權登記頒證,把承包權更加明確地落實到農戶,讓農民吃上“定心丸”。這項工作正在擴大試點、穩步推進。考慮到與傳統農區的差異,大城市近郊區可以確權確地,也可以確權確股不確地。大城市農村集體經濟資產多,有條件的地方,可開展以股份合作為主要形式的農村產權制度改革,把農民在集體經濟組織中的財產權益清晰化、股份化。同時,要改革征地制度,保障農民公平分享土地增值收益。
 
  二要積極穩妥引導土地有序流轉。大城市郊區的農民人均收入高,許多農民不再以務農為主要職業,土地流轉速度快、規模大,北京、上海等城市流轉比例已超過50%。土地流轉使得土地承包權主體同經營權主體發生分離,這是我國農業生產關系變化的新趨勢。順應這個新趨勢,要在穩定農村土地承包關系的基礎上,探索所有權、承包權、經營權“三權”分離,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權。在這種產權結構下,流轉的是農戶承包土地的經營權,并不涉及土地的集體所有權和農戶的承包權,可以更好地解決現行經營體制與土地流轉相容的問題。
 
引導土地有序流轉,目的是發展規模經營。需要強調指出的是,土地流轉和規模經營不能脫離人多地少的基本國情,應當與農民轉移速度相適應,與當地農業技術裝備水平相適應,與社會化服務和主體經營能力相適應,不是規模越大越好,更不是進度越快越好,處理不好,容易引起矛盾和糾紛。土地流轉和規模經營要尊重農民意愿,堅持依法自愿有償原則,不能強制推動、包辦代替,搞一刀切。政府主要搞好指導服務,加快建立健全土地流轉市場,推動土地流轉在公開市場上公開、公正、規范運行,確保不違背農民意愿、不損害農民利益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力。
 
  三要加快培育新型農業經營主體。大城市農業的功能布局、產業結構與一般農區有所不同,往往既有糧食功能區、果蔬功能區,也有養殖功能區、加工流通功能區,這樣才能滿足城市多樣化的需求。不同的領域、不同的行業,其經營形式也各不相同。從各地實踐看,糧食等大田作物生產適宜搞專業大戶、家庭農場,蔬菜水果生產適宜搞“農戶+合作社”,畜禽水產養殖適宜搞“龍頭企業+規模農戶”,農產品加工流通適宜搞“龍頭企業+合作社+農戶”。這些經營主體各有優勢,代表了現代農業的發展方向。具體采取何種形式,要從當地實際出發,讓農民自主選擇。比如,上海市松江區著力培育糧食生產家庭農場,去年底已有1200多家,占水稻種植總面積的90%。總的看,目前各類新型經營主體均處于起步階段,需要加大扶持力度,幫助他們解決金融保險、設施用地、儲藏保鮮、田頭加工等實際困難。
 
  都市農業效益好,工商資本投資的積極性高,我們是鼓勵歡迎的。但需要指出的是,工商企業進入農業,應著眼于服務、帶動農民,而不是取代農民、兼并土地。通俗地講,就是“老板要帶動老鄉,不是代替老鄉;農家樂不僅是老板樂,更要讓農民樂”。工商企業應重點發展種苗、飼料,農產品收購、儲藏、保鮮、加工、銷售和設施農業,以及種養業副產品和廢棄物加工處理等,帶動農戶特別是規模種養農戶,實現合理分工、增值增效、共生共贏。各地要制定準入和監管辦法,堅決防止工商資本假借租賃農戶承包地搞規模種養的名義,變相搞莊園、建別墅、修度假村。
 
  四要健全完善農業社會化服務體系。都市現代農業是一二三產融合的新型業態,領域更廣闊,主體有規模,對社會化服務需求更高、更迫切。要堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向,加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。都市農業組織化、標準化、市場化程度高,有條件加快培育農業經營性服務組織,要重點支持發展病蟲害統防統治、農機作業、農資供應、農產品貯運保鮮、流通營銷等專業化服務。比如,四川省崇州市探索的“土地股份合作社+職業經理人+服務超市”三位一體的“農業共營制”模式,很有特點,值得借鑒。
 
  五要加快培育新型職業農民。都市現代農業科技含量高,規模化種養業發展快,更需要有一支職業化的新型農民隊伍。要充分發揮大城市教育資源集聚的優勢,統籌利用好各類教育資源,加大農業職業教育和技術培訓力度,培養造就一大批有文化、懂技術、會經營的新型職業農民,并使之成為發展都市現代農業的依靠力量。天津市在全國率先出臺農民教育培訓條例,每年培訓職業農民3萬人,值得肯定。同時,要加大對新型職業農民的政策扶持力度,幫助改善農業生產條件和裝備水平,提高農業經營效益,使從事農業的農民得到與城鎮職工相當的收入,使務農成為體面的職業,讓“農民”從身份稱謂回歸職業稱謂。
 
責任編輯:雍敏
 

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